本报记者石健北京报道
近日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》对政府和社会资本合作（即PPP）模式提出了新要求，如聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与等。同时，《意见》还提出，清理核查前未完成招标采购程序的项目以及后续新实施的项目，均应按照新规执行。
中诚信国际研究院研究员闫彦明在接受《中国经营报》记者采访时表示，伴随《意见》出台落地，PPP项目入库将正式重启。记者注意到，此次《意见》的发布，不仅利好城投公司，就“优先选择民营企业参与”来看，还有利于促进国企和民企强强联合，实现技术、管理、合同等方面的创新。
项目重启
根据财政部项目库信息，自2014年正式引入我国后，PPP模式展现出了蓬勃的生命力，并对我国基础设施建设起到了积极促进作用，2016年至2017年纳入项目库的PPP项目数量和投资金额呈快速增长趋势。为了防控地方债务风险，确保财政可持续性，财政部将PPP支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力10%的红线，即每一年度地方PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，对占比7%至10%的地区进行风险提示，对超过10%的地区暂停新PPP项目入库。2018年至2019年，入库项目数量和投资金额出现下降，2020年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓。截至2022年年末，全国已落地PPP项目1.4万个，投资总额20.9万亿元。
目前PPP项目主要分为三类，政府付费类、可行性缺口补助类和使用者付费类。截至2023年2月，三类项目总投资额占比分别为20%、67%和13%。
云南一家城投公司负责PPP项目的负责人介绍说，从地域来看，中西部省份更多使用PPP模式。“东部地区更热衷政策性开发性金融工作，但是中西部地区则在PPP项目投资更多。”该负责人表示。
正如该负责人所言，数据显示，贵州、四川、河南位列全国PPP项目累计投资额前三位，云南、广西、河北、新疆等吸引PPP项目投资总额也位居全国前列。
不过，从今年2月全国PPP项目清理核查以来，财政部PPP项目管理库已经暂停入库8个多月。根据《关于2022年**预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，PPP项目存在入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题。
对此，有知情人士表示，暂停入库有出于防范新增隐性债务风险的考虑。如湖南省审计报告，就提出存在异化PPP模式问题，“省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险”。对于清理核查前已完成招标采购程序的政府付费类及可行性缺口补助类存量项目，建设运营或面临一定制约。
闫彦明告诉《中国经营报》记者，伴随《意见》出台落地，PPP项目入库将正式重启。值得注意的是，近期，已经有地方通过发行新增专项债用于支持PPP项目建设。10月下旬，中国债券信息披露的2023年内蒙古自治区政府专项债券（十五期）中，有5个项目为PPP项目，项目投向领域包括市政建设、文化旅游、生态环保、交通运输等。对此，闫彦明分析称，后续或有更多省份进行相关探索。
闫彦明认为，符合条件的存量未开工PPP项目申请专项债资金，有利于减轻项目资金到位压力，加快推动开工建设、正常运营，同时也在一定程度上有助于缓解专项债资金闲置、挪用等问题，对于提高项目运营效率、提升专项债资金使用效率、支撑基建投资具有积极意义，但同时需关注项目收益质量以及社会资本角色转换问题。
事实上，PPP模式和专项债是两种不同的投资模式。现行规定下，PPP项目申请专项债资金后将成为专项债项目，不再具有PPP性质，社会资本方也可能顺势成为专项债项目承建主体。专项债项目要求具有一定收益，而可行性缺口补助PPP项目收益相对使用者付费项目较低。不过，闫彦明提示，各地在申请专项债支持PPP项目时需谨慎评估项目收益能力，严格落实专项债“具有一定收益”的要求，防范项目收益不及预期风险。同时，还需关注社会资本方的角色转换问题，警惕由原“风险共担、收益共享”机制转变带来的潜在风险。
今年以来，不少城投公司通过获取特许经营权的方式来实现盘活资产、扩大经营。此次《意见》中也提到了如何选择特许经营者的问题。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。
对此，东部一家城投公司负责人告诉记者：“《意见》对特许经营进行了规范，比如提到了专业运营能力和信用评级状况，这也意味着城投在获取特许经营将更加规范，而不是依靠政府背书等形式获取。同时，也会促进城投走向市场化，只有自身在市场上具备一定的竞争力，才能够获取特许经营权。”
此外，《意见》还规定，选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
撬动社会资本
闫彦明表示，《意见》提到，新机制将聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与，并强调“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”，此举旨在鼓励民营企业参与，推动PPP模式回归本源，切实发挥撬动社会资本作用。
对于PPP项目要优先选择民营企业参与，不少行业人士认为这是《意见》的一大亮点，明确提出要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。《意见》具体提到，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
记者注意到，最近，有多项政策提出要支持民营企业发展，如中国人民银行等八部门联合印发《关于强化金融支持举措助力民营经济发展壮大的通知》，其中提到对民营企业金融方面的支持。无论是在产业层面还是从金融层面，政策层面均对民营企业给予了支持。
对于为什么优先民企参与，或与PPP项目投资增速放缓有关。从PPP项目成交情况看，2018年至2021年，国内PPP项目成交数量及规模连续4年下滑。从PPP在库项目看，自2017年财政部开始对PPP项目库持续加强管理和集中清理以后，财政部PPP在库项目数量及累计投资金额的同比增长率已分别从2017年年初的69.86%、65.44%降低至2022年年末的3.3%及1.6%。有分析认为，PPP走入低谷的原因，则在于商业可持续性弱、存量资产盘活困难、地方政府履约不力及融资约束等多方面。
“比如县域城投公司，一般都会参与所在区域的市政、水利、环保等项目，但由于这些项目属于非营利性，PPP项目的回报率较低，甚至需要依赖政府补贴才能维持经营。”谈到PPP项目现状，河北一家县域城投公司负责人直言，“未来，民营企业参与进来之后，可以实现优势互补，甚至可以实现商业模式的创新，实现双赢。现在很多城投公司提出要智慧赋能，比如很多城投公司都在承接固废资源化类项目，这类项目需要较高的技术和管理支持，不少城投公司会出现专业缺位的情况，但通过民营企业的加入，就会实现技术攻关，实现跨领域合作。”
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