探索建立“两个机制”解码央地债务结构优化

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日前召开的**金融工作会议（以下简称“会议”）强调，要“全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”，明确提出要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化**和地方政府债务结构。可以显见，建立“两个机制”已经成为未来化解债务问题的主题主线。

中诚信国际研究院（以下简称“中诚信国际”）研究员鲁璐在接受《中国经营报》记者采访时说：“尤其是会议首次提出建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，该提法明确了政府债务管理需兼顾发展与安全，债务扩张及化解均需与高质量发展目标相适应。”

适应高质量发展

化解地方债务问题已经不是单一命题，而是涉及高质量发展中的一个命题，是关乎高质量发展的关键环节。

数据显示，截至2023年年末，我国地方政府显性债务规模将超40万亿元，地方政府杠杆率或达32%，债务风险整体可控但结构性及区域性问题有待化解，以融资平台债务为主的隐债风险尚待解决。

事实上，近年来，地方政府债务风险被视为我国金融领域的主要风险点之一，地方债务风险化解也被提到了越来越重要的位置。今年7月底，中共**政治局会议首提“制定实施一揽子化债方案”。10月以来，已有超20个省份发行近万亿元特殊再融资地方债。

基于以上背景，此次会议对地方政府债务问题提出了三大新部署，更加重视稳增长与防风险的平衡，以及央地债务结构的优化。

在多位业内人士看来，此次会议提出了诸多优化债务问题的新理念、新思路，诸如“优化央地债务结构”“建立债务风险长效机制”“与高质量发展相适应”等提法。业内普遍认为，化解地方债务问题已经不是单一命题，而是涉及高质量发展中的一个命题，是关乎高质量发展的关键环节。

此次会议明确提出，要建立防范化解地方债务风险长效机制。鲁璐对此指出，近年来，我国以“坚决遏制隐性债务增量、化解隐性债务存量”为主线，出台了一系列防范化解地方债务风险的机制措施，包括隐性债务违规举借问责通报机制、专项债全流程监管机制、跨部门联合监管等。

值得注意的是，今年8月发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》曾提出，“推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架”。结合此次会议明确提出的“建立防范化解地方债务风险长效机制”，鲁璐认为，这进一步传递出**要持续性、制度化、成体系地防范化解地方债务风险的决心。“后续来看，地方政府债务风险的防范化解，除了需在短期内以时间换空间缓释风险、因地制宜发挥资源优势稳妥化债外，需更加重视在中长期推进体制机制改革、推动地方政府及融资平台职能转变等，并继续健全完善此前推出的一系列防风险机制措施，构建防范化解地方债务风险长效机制。”鲁璐说。

此外，会议首次提出“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。对此，鲁璐分析称：“该提法明确了政府债务管理需兼顾发展与安全，债务扩张及化解均需与高质量发展目标相适应。在此定位下，一方面，后续政府债务扩张及全周期管理或更加精细化，以可持续为原则，在确定最优举债规模、合理安排债务结构、提高资金使用绩效、灵活科学偿还等方面完善管理，着力提高‘债务资产’转化效率，以高质量举债用债促进高质量发展；另一方面，债务化解需在增长中解决，在地方政府债务风险化解受到各方面高度重视、‘一揽子化债方案’积极推进的当下，‘与高质量发展相适应’这一提法明确了各方应关注风险化解与增长需求的平衡，避免‘一刀切’、只管化债忽视经济增长的现象发生。”

对于此次会议首提的“优化**和地方政府债务结构”，鲁璐指出：“中诚信国际在此前研究中多次提出，从全球比较看，我国地方政府债务压力较大，而**政府部门杠杆率相对较低、有一定的加杠杆空间，建议合理优化政府债务结构，**政府适当加大加杠杆力度、提高国债占比。此次会议首提优化央地政府债务结构，未来**财政或进一步加大举债力度、相应减轻地方债务负担。10月24日，全国人大常委会表决通过四季度拟增发1万亿元国债，全部转移支付给地方使用、本息全部由**财政归还，此举已传达出了减轻地方财政压力的政策导向。后续来看，可在年度赤字分配中继续适度向**倾斜、提高国债占比，并加大向西部省份、基层政府的**转移支付力度，降低整体举债成本、进一步减轻地方压力。”

疏堵结合

会议提出始终保持货币政策的稳健性，有效防范化解重点领域金融风险，保持流动性合理充裕、融资成本持续下降。

值得一提的是，在会议提出化解债务问题的新理念新思路的同时，监管层对于防范化解隐性债务的治理工作也在继续。

2023年11月，财政部公布2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例。通报强调，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化隐性债务查处问责力度，有效防范化解隐性债务风险。

早在2017年12月，财政部发布的《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》就指出，形成隐性债务的原因包括政府不正确的“政绩观”；项目实施责任不落实，忽略了地方政府的财力支撑；金融机构的“不作为”、违规提供融资；部分地方政府对违规举债责任人的问责不到位，存在“包庇”嫌疑等。

近日，贵州某地国有资产监督管理局发布《企业融资管理暂行办法》，将年化综合融资成本上限定为不高于8%。在融资成本限制方面，要求企业不得以咨询费、顾问服务费等方式违规支付各类居间费用，变相提高综合融资成本；不得举借年化综合成本高于8%的债务。在债务期限管控方面，要求企业不得短融长投，举借期限低于三年的债务用于长期项目建设。在遏制新增隐债方面，要求严禁以任何形式为市政府及其部门举借债务，或以任何形式产生以政府财政收入作为还款来源、增加政府隐性负债的融资行为。在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举借债务是企业债务，政府不承担偿债责任。

现代咨询研究院院长丁伯康认为，化解地方隐性债务还需要融资平台自身解决。“比如，可以采取债务展期、债务置换、债务重组等方式，同时可以通过政府支出性偿还方式来化解债务，如直接注资、经营性补贴、交易性补贴三种方式。此外，还可以通过存量资产盘活方式化解，存量资产盘活是针对地方政府方及国企平台旗下具备较强经营属性的优质资产进行交易，在引入第三方提升资产运营效率的同时，完成相关资产的价值提前回收。根据存量资产存在状态可分为存量项目资产和存量股权资产，针对两类资产分别通过TOT模式和引入战略投资者进行盘活，这是一种直接有效的操作方式。当然，在地方政府所掌控的资源和支持方面，还存在诸多可以盘活和利用的地方，那些资产和资源通过盘活、提升价值后，对于地方政府化解存量债务也会带来意想不到的效果。”丁伯康分析道。

记者注意到，会议还提出始终保持货币政策的稳健性，完善金融宏观调控，有效防范化解重点领域金融风险，保持流动性合理充裕、融资成本持续下降。对于政府性债务化解而言，货币金融体系未来可审慎发力、用好政策工具箱，可继续稳妥推进商业银行贷款置换，探索央行SPV支持、政策性金融工具支持等方式推进化债；考虑到宏观债务付息压力及实体经济成本问题，还可适度引导利率下行，持续为化债提供低利率环境。

对此，东部省份一家城投公司负责人认为，有效借助金融工具箱将更好地为解决债务问题奠定基础。“会议指出‘促进债券市场高质量发展’。我们注意到，首批消费基础设施REITs或将平稳落地，助力消费基础设施领域企业构建‘投融建管退’的良性循环，更好满足人民群众消费需要，促进扩消费、稳增长，这是未来平台公司融资的方向之一。同时，REITs试点范围进一步拓宽，水利、新基建等基础设施领域得到有效覆盖，也为平台公司融资提供了宽广渠道。”