国有资产与国有资本常常会混同使用。法律层面常常使用“国有资产”这一概念，而“国有资本”更多在财务管理、经营预算等意义上使用。国有资产与国有产权有时会被严格区分，也时也会被混用。
01
“国有资本”一词的应用语境
“国有资本”一词首见于**全会文件，是在1999年9月22日中共十五届四中全会通过的《中共**关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，其中强调“在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。”“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本、影响力和带动力。”2003年中共十六届三中全会提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”2013年十八届三中全会通过的《中共**关于全面深化改革若干问题的重大决定》中明确“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。”
“国有资本”这一概念出现在行政规章或规范性文件中，则按时间先后，分别为《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号，2001年4月28日），《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企[2002]313号，2002年7月27日），《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第9号，2004年8月25日），《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（财政部令第43号，2007年1月11日），《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号），《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号，2015年10月25日），**国有资本经营预算支出管理暂行办法（财预[2017]32号，2017年3月13日）等。
2008年10月28日出台的《企业国有资产法》（主席令第五号）在第六章“国有资本经营预算”中多次使用该词。2015年《中共** 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）这一国企改革的顶层设计文件及相关文件中不断强调从管资产为主转向管资本为主的国资管理理念。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）继续强化以管资本为主的国资管理体制，“以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”。
02
国有资本与国有资产、国有产权概念的区别分析
“国有资产”的提法包含在法律文件《企业国有资产法》的名称及条文中，也出现在一些行政法规如《企业国有资产监督管理暂行条例》《国有资产评估管理办法》《行政事业性国有资产管理条例》及部门规章《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）、《国有企业清产核资办法》（国务院国资委令第1号）等。相比较而言，国有资产的概念更为普遍性使用。
“国有产权”并没有出现在法律或行政法规名称中，但在部门规章或行业规范文件中常见，如《企业国有产权转让办理暂行办法》《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》《规范产权交易机构开展金融企业国有产权交易管理暂行规定》等。
国有资产与国有产权会发生一定的混用，如《企业国有资产产权登记管理办法》（国务院令第192号）、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发[1993]68号）。而在32号令《企业国有资产交易监督管理办法》中，虽部门规章的名称仅涉及“国有资产”，但其条文中不仅包含国有产权转让，也包含国有资产转让的规定。
然而有些文件又将“国有资产”与“国有产权”严格分开，国务院国资委于2011年6月14日同时颁布了两个名称不同的部门规章，即《**企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国务院国资委第26号令）和《**企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委第27号令）。
综上，法律、行政法规、部门规章或规范性文件中对“国有资本”、“国有资产”、“国有产权”存在不够清晰的混用，尽管法律层面常常使用“国有资产”（一定范围内使用“国有产权”的概念）这一概念，而“国有资本”更多在财务管理、经营预算等意义上使用，但总体上三者的区分还是不够明晰，内涵与外延也不尽一致。
03
“国有资本”概念的内涵与外延
梳理前述所提及的各项部门规章或规范性文件中对“国有资本”的界定，尝试去发现这些界定的内涵与外延。
1.《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号，2001年4月28日）第五条：本办法所称“国有资本”，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
2.《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（国务院国资委令第9号，2004年8月25日）第三条：办法所称企业国有资本，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。对于国有独资企业，其国有资本是指该企业的所有者权益，以及依法认定为国家所有的其他权益；对于国有控股及参股企业，其国有资本是指该企业所有者权益中国家应当享有的份额。
3.《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（财政部令第43号，2007年1月11日）第三条：本办法所称国有资本，是指国家对金融企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国有独资金融企业，国有资本为该金融企业的所有者权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国有控股金融企业，国有资本为该金融企业所有者权益中国家应当享有的份额，以及依法认定为国家所有的其他权益。
综上可知，“国有资本”的内涵指“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”对此，各文件的规定并不存在争议。但是2019年国务院办公厅印发的《国有金融资本出资人职责暂行规定》中对“国有金融资本”的规定与上面的规定并不一致。《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办发[2019]49号，2009年11月7日)第二条：本规定所称国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。
存在争议之处在于国家及授权投资主体“间接”对企业出资所形成的资本和应享有的收益，是否归于国有资本管理。
04
国家及授权投资主体间接出资是否归于“国有资本”
《企业国有资产法》第二条和第五条对“企业国有资产”和“国家出资企业”的规定，仅明确指称“国家出资”，但并未进一步指明此处的“国家出资”是否包括直接出资和间接出资。但从其对国家出资企业的规定来看，可以推定此处的“国家出资”仅指“直接出资”，即国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司均是由国务院或地方人民政府代表国家直接出资的企业形式。
然而，《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办发[2019]49号，2009年11月7日)却明确提出国家及其授权投资主体“直接或间接”对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益即国有金融资本。该规定的第十四条规定：“财政部门应对国有产权变动实行全流程动态监管，并对所出资国有及国有控股金融机构实施资本穿透管理。纳入母公司并表管理或拥有实际控制权的各级子公司，由母公司按照公司治理程序，负责落实统一的国有金融资本管理制度。涉及母公司本级的股权管理及重点子公司重大股权管理事项，由财政部门履行资本管理程序。重大股权管理事项是指可能导致实际控制权发生转移的股权管理事项。”从该条可见，国有金融资本确实不仅包括国家及授权投资主体直接出资的国有及国有控股金融机构，还包括资本穿透后的“纳入母公司并表管理或拥有实际控制权的各级子公司”，国家及其授权投资主体从而实现对这些间接出资的国有资本的管理。
